German Title: Die Auswirkungen der Gesundheitsreform auf Staat und Gesellschaft in Bangladesch, 1995-2005

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Abstract

Despite the fact that in recent years the Government of Bangladesh has invested substantially and initiated numbers of multi-sector and multilevel institutional and programmatic reforms to improve the health of the poor and women, the health status of the poor in Bangladesh is one of the worst in the world. In this context this thesis aims to answer do health reform policies benefit the poor? In order to address the central research question, from a bottom-up critical perspective, it aims to understand the impact of the health sector reform on state and society in Bangladesh. In doing so, thesis moves on with several assumptions. First, health is political. Second, reform is political because it involves restructuring of institutions, and restructuring of institutions creates reconfiguration of power relations in the society. Thus, health reform is profoundly a political process. Consequently, the third: the impact of health reform policy is also political which falls unevenly on the poor. The thesis assumes that the public policy process is an interactive phenomenon which suggests that the various phases of policy process, from agenda setting to evaluation, are embedded to each other and one can influence, at any point of time, outcome of the other. Based on these assumptions, I argue, whether the poor will gain any benefit, what and how much, from any reform policy is conditioned by the nature of the politics of the country. I argue, because of being a defective democracy, there has democratic deficit been grown in the policy arenas in general, and health sector in particular in Bangladesh. Therefore, it has been relatively easy for the hegemonic coalition to persuade and expand their ideas and interest through state policies. This means, the hegemonic policy coalition of health bureaucrats and professionals, donors, political leaders and NGO professionals by manipulating the democratic deficit of the state shapes the problem definition, influences policy goals and strategies based on their neoliberal ideological roots. Thus, the policy or organizational changes that are introduced under the reform are components of New Public Management. As a result, when the reform policy is implemented it protects and reproduces the interests and ideas and unequal power relation of the hegemonic coalition as the impact, thus the poor remain marginalized, excluded. Therefore, the benefit of the reform likely to remain limited within the narrow conception of health i.e. medical services; but the poor remains denied accessing the political benefit. I further argue, depending on actor’s constellation in the hegemony, elite’s interest, political context and embedded institutions the same reform program can produce different types of impacts on different part of a society. The study is inductive, multidisciplinary and heuristic in nature and thus, organized as a case study research design; however, within the framework of case study design, elements of experimental design have been well mingled. The study takes pluralism and neo-institutionalism as its explanatory paradigm. In conclusion the study finds, the health reform has produced positive impact in the area of maternal and child health, health knowledge, access and responsiveness. In other words, it has brought improvements only in the area of health of the poor which are allowed by the dominant health professional’s perspectives. As a result, the whole health agenda has been reduced into reproductive health. No impact has been felt on the collective dimension of human agency. Health rights, consumer rights, participation and accountability have not also been addressed through the reform program. The service users were considered as passive receiver of advices and drugs; their human agencies were not taken into account. No major difference is found between NGO and local government in most of the aspects with respect to their impact which implies the NGOs and local government agency does not have any qualitative difference in their approach to the health of the poor they both showed their institutional loyalty to the hegemonic perception of health. Evidence showed, because of a particular nature of the state and weak state-society relations through political parties, the dominant coalition of doctors, donors, bureaucrats and NGOs are influencing the policy process and getting their interests through. Evidence also showed that the policy taken by that hegemonic coalition only allows some limited, reduced services to the poor without allowing them to take part in decision making processes so that the existing uneven power relation remain unchanged. As a result, the poor gained some health benefit but no impact on the social, political determinants of health has been made, in other words political benefit is very low. The evidence also showed that if actors in the coalition represent some political representative institutions, can produce higher political benefits that could make health outcome sustainable. This study also exposed the very paradoxical nature of the neoliberal reform. Through the reform process, in one hand state is getting smaller; on the other hand it is extending control over social organizations. The reform disintegrated the previous hierarchical service structure and instead, in the process of reform implementation, an interdependent service network of actors emerges. The neoliberal health reform reduces power of conventional political institutions such as political parties, local government bodies, and local political leaders and gives more power to the non-state and non-political actors. As a result, the poor will suffer more because, the traditional political leaders were closer to people inefficient though; on the other new non-state actors are efficient but do not have the capacity to bridge gap between the people and service providers.

Translation of abstract (German)

Trotz der Reformpolitik im Gesundheits- und Familienplanungswesen gehört der Gesundheitszustand der armen Bevölkerungsgruppen in Bangladesch zu den schlechtesten weltweit. Die Leitfrage der vorliegenden Dissertation lautet: Profitieren die Armen von der Politik der Gesundheitsreform? Die Analyse der Auswirkungen der Gesundheitsreform auf den Staat und die Gesellschaft in Bangladesch basiert auf der Annahme, dass sowohl Gesundheit, die Reform selbst, als auch deren Auswirkungen Teil eines grundlegenden politischen Prozesses sind, in dessen Verlauf Institutionen umstrukturiert werden und eine Rekonfiguration von Machtstrukturen innerhalb der Gesellschaft stattfindet, die zulasten der Armen gehen. Die Dissertation geht davon aus, dass der öffentliche Prozess der Politik ein interaktives Phänomen ist, was bedeutet, dass die verschiedenen Phasen dieses Prozesses – von der Konzeption bis zur Evaluierung - miteinander verschränkt sind und zu jedem Zeitpunkt das Ergebnis der anderen Phase beeinflussen können. Auf diesen drei Annahmen basierend wird argumentiert, dass jede Reformpolitik von nationalen politischen Rahmenbedingungen abhängt und davon, ob, wie und wie viel die Armen von der Reform profitieren. Dies ist besonders herauszustellen, weil Bangladesch demokratische Defizite in der politischen Arena im Allgemeinen und im Gesundheitssektor im Besonderen aufweist. Aus diesem Grund war es für die vorherrschende Koalition relativ einfach, ihren Ideen Nachdruck zu verleihen und ihre Interessen mithilfe staatlicher Politik durchzusetzen. Aufgrund der gegebenen, politisch dominanten Koalition von Gesundheitsbürokraten und -experten mit Gebern, politischen Führern und NRO-Mitarbeitern strukturiert die Manipulation des staatlichen Demokratiedefizits die Problemdefinition und beeinflusst politische Zielvorgaben und Strategien, die auf einer neoliberalen Ideologie aufbauen. Folglich handelt es sich bei der Politik bzw. den organisatorischen Veränderungen, die mit der Reform eingeführt wurden, um Komponenten des New Public Management. Im Ergebnis schützt und reproduziert die Reformpolitik die Interessen, Ideen sowie die ungleichen Machtverhältnisse der vorherrschenden Koalition. Die Armen bleiben marginalisiert und ausgeschlossen. Darum wird der Gewinn der Reform wahrscheinlich auf Gesundheit im engen Sinne, also auf medizinische Dienstleistungen, beschränkt bleiben und den Armen der Zugang zu politischen Gewinnen vorenthalten. Weiterhin wird herausgearbeitet, dass dasselbe Reformprogramm unterschiedliche Auswirkungen hervorrufen kann, die jeweils einen Teil der Gesellschaft betreffen – in Abhängigkeit der Akteurskonstellation, von Eliteninteressen und politischen Rahmenbedingungen. Die Fallstudie ist induktiv, multidisziplinär und heuristisch ausgerichtet. Als erklärende Paradigmen wurden Neo-Institutionalismus und Pluralismus zugrunde gelegt. Zusammengefasst produzierte die Gesundheitsreform positive Auswirkungen in den Bereichen Gesundheit für Mütter und Kinder, Wissen um Gesundheit, Zugang und Ansprechbarkeit. Somit führte sie nur zu solchen Verbesserungen für Arme, die mit den Interessen der Gesundheitsexperten vereinbar waren. Im Ergebnis wurde das gesamte Gesundheitsprogramm zu einem Programm zur Förderung der reproduktiven Gesundheit reduziert. Für die kollektive Dimension von human agency konnten keinerlei Auswirkungen festgestellt werden. Gesundheitsrechte, Rechte von Konsumenten, Partizipation und Rechenschaft wurden mit der Reform nicht angegangen. Die Nutzer der Dienstleistungen wurden als passive Empfänger von Ratschlägen und Medikamenten wahrgenommen; ihren Interessen wurde keine Beachtung geschenkt. Keine großen Unterschiede traten zwischen NROs und der lokalen Regierung hinsichtlich ihrer Herangehensweise und in der Behandlung der Armen auf. Beide Arten von Dienstleistern zeigten institutionelle Loyalität gegenüber der vorherrschenden Wahrnehmung von Gesundheit. Die empirische Untersuchung hat die Annahme bestätigt, dass die dominante Koalition von Ärzten, Gebern, Bürokraten und NGOs den politischen Prozess beeinflusst und ihre Interessen durchsetzt. Die Daten zeigen ebenfalls, dass die Politik dieser vorherrschenden Koalition nur einen begrenzten und reduzierten Service für die Armen ermöglicht, ohne sie an Entscheidungsprozessen zu beteiligen, so dass die existierenden, ungleichen Machtverhältnisse bestehen bleiben. Die Armen erhielten verbesserte Gesundheitsleistungen, doch keine Auswirkungen wurden hinsichtlich der sozialen oder politischen Determinanten von Gesundheit erzielt. Damit erwies sich der politische Reformgewinn als sehr gering, obwohl zweifellos höhere politische Gewinne mit nachhaltigeren Auswirkungen auf die Gesundheit erzielt werden könnten, wenn Akteure innerhalb der Koalition politisch repräsentative Institutionen vertreten. Die Studie enthüllt die Paradoxie der neoliberalen Reform. Durch den Reformprozess verringert sich die Einflussnahme des Staates auf der einen Seite; auf der anderen Seite weitete es die Kontrolle über soziale Organisationen aus. Die Reform zerschlägt die frühere hierarchische Dienstleistungsstruktur, welche durch ein unabhängiges Dienstleistungsnetzwerk vieler Akteure ersetzt wird. Die neoliberale Reform stärkt die Macht der nicht-staatlichen Akteure in Bangladeschs Gesundheitssektor. Die Reform reduziert die Macht der konventionellen politischen Institutionen wie der Parteien, Lokalregierungen und lokalen politischen Führern, wie sie die Macht von nicht-staatlichen und nicht-politischen Akteuren stärkt. Infolgedessen sind die Armen größeren Benachteiligungen ausgesetzt, da sie traditionellen politischen Eliten näher waren, auch wenn es sich dabei um ineffiziente Beziehungen handelte. Die neuen nicht-staatlichen Akteure arbeiten effizient, aber haben nicht die Kapazität, die Kluft zwischen den Menschen und den Dienstleistern zu überbrücken.